Международная научно-практическая конференция "Инвестиции в библиотечном деле: опыт, проблемы, перспективы"
(17-19 октября 2006 года, Санкт-Петербург)

Этика финансирования ресурсной модернизации российских библиотек

1. Постановка проблемы

С 1 января 2006 г. вступил в действие Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ №131). Комментируя новый закон, директор ЦКБ «БИБКОМ» Н.Г.Куприянов прямо сказал, что «для библиотек данный закон кроме проблем и нищеты ничего хорошего не принесет».1 По мнению директора центра комплектования библиотек такому категорическому заявлению есть несколько оснований. Прежде всего, если до 2006 г. основное финансирование библиотек происходило из федерального бюджета, то введение нового ФЗ № 131 предусматривает финансирование за счет региональных бюджетов. Произойдет существенное снижение уровня финансирования библиотек. В ряде регионов вообще нужно доказывать свою значимость, иначе библиотеку местная власть может закрыть, тем самым, сэкономив свой бюджет. Такое чуть не произошло, например, с Муниципальной библиотечной системой г. Твери. Реализация положений ФЗ №131 о разграничении полномочий органов местного самоуправления неминуемо ведет к сокращению сети муниципальных библиотек.  По прогнозу Министерства культуры РФ введение в действие с ФЗ № 131 создает реальную  угрозу утраты половины сети муниципальных, прежде всего, сельских библиотек.2  Необходимо скорейшее системное  усовершенствование законодательной базы местного самоуправления  на основе изменения существующих  принципов межбюджетных взаимоотношений, учитывающих финансовые интересы библиотек, поскольку «до тех пор пока в обществе так некорректно будут решать вопросы распределения бюджета, мы ничего не сможем доказать и вряд ли нам удастся продать свои услуги».3 Бюджетные проблемы  библиотек в регионах и на местах  определяются сложившейся практикой принятия государственных  управленческих решений, фактически исключающих  перераспределительные аспекты финансирования. При этом руководящие действия  оказываются в полном соответствии с широко распространенными в мире и в России принципами экономической теории благосостояния.

Как известно, экономическая наука занимается изучением способов, которыми человечество решает проблему ограниченности ресурсов  для достижения  многообразия своих  целей. Все многообразие целей сводится к шкале «выявленных предпочтений».  Такая структура общественных потребностей для экономистов считается некой  данностью, которую просто необходимо принимать как предпосылку распределения ресурсов. Поскольку цели заданы, то экономическая задача заключается в оптимизации ресурсной базы для их полного удовлетворения. Ограниченность ресурсов требует их рыночного обмена, и тем самым  совершенствования и развития ценового механизма. Цена ресурсного предложения должна приспособиться к цене потребительского спроса. Схематично описанный механизм бюджетного финансирования в рыночной экономике прекрасно работает, когда  ресурсы и цели их использования поддаются денежной оценке.

В реальной бюджетной  практике необходимое ценовое соответствие далеко не всегда возможно. Примером тому является библиотечное дело. Здесь библиотечная услуга как экономическое благо не может определяться через альтернативные возможности использования, как того требует принцип установления рыночной цены. Библиотеку нельзя противопоставлять клубу, театру или кинотеатру и другому культурному  учреждению. Поэтому  эти объекты социально-культурной сферы объединены  понятием «культурное благо», которое удовлетворяет потребности людей в эстетических переживаниях, развлечении и информации.4 Возрастающее значение сферы культуры и информации в развитии современного общества связано с быстрорастущими духовными и эстетическими потребностями человека и с существенным усилением её воздействия на качество человеческого капитала и экономический рост. Важнейшая тенденция – универсализация учреждений культуры: современные библиотеки, музеи, кинотеатры представляют собой, как правило, многофункциональные комплексы. В библиотеках проводятся лекции, конференции, в музеях работают лектории, видео-залы, киоски, магазины и даже рестораны. При этом оказывается, что трудно установить политико-экономическую природу культурного блага, поскольку «продукты культуры никак не вписываются даже в размытые границы общественных товаров».5 Действительно, практически невозможно дать единую денежную оценку качественно различному конгломерату субъектов человеческой жизнедеятельности, объединенных условным понятием «сфера культуры».

Экономистами давно установлена следующая причинно-следственная связь. Цена предмета есть мерило его ценности, а ценность есть мерило его полезности. Предпочтения могут сформироваться лишь там, где уже восприняты и пережиты ценностные качества.  Ценность же «культурного блага» никак не может быть мерилом полезности «библиотечного блага». Понятие «культурного блага» отражает остаточный совокупный спрос, который лишь приблизительно учитывает спрос на библиотечное благо. Негативный социально-экономический  эффект такой методики определения отраслевых предпочтений рассматривается как неизбежная погрешность бюджетного планирования. Если такая практика бюджетного планирования сферы культуры допустима при первичном распределении национального дохода, то она приобретает отрицательный кумулятивный эффект для библиотек при перераспределительных бюджетных отношениях.

Согласно теореме выявленных предпочтений (revealed preference theorem), экономическая теория не должна интересоваться внутренней стороной формирования предпочтений; её задача прежде всего – хозяйственная координация уже данных предпочтений. Поэтому, например, в учебнике по теории государственного сектора экономики говорится: «При определении общественных издержек и выгод в основном принято отвлекаться от перераспределительных аспектов деятельности государства и сосредоточить внимание на оценке того, что приобретает или теряет общество в целом в лице всех своих членов… Подход, который четко разграничивает экономическую эффективность и распределительные цели, не только привлекателен теоретически, но часто удобен на практике. Он помогает в том числе отделить задачи аналитиков, описывающих издержки и выгоды, от функций принятия политических решений».6

Справедливости ради следует заметить, что в цитированном учебнике автор замечает, что встречаются ситуации, когда принципы распределительной политики желательно с самого начала интегрировать в аналитические процедуры, с помощью которых сравниваются варианты обсуждаемых проектов.7 Лауреат Нобелевской премии по экономике А.Сен указывал: «Оценивание должно быть в большей степени этическим и исходить из более широкого взгляда на «благо». Это – важный пункт в контексте современной экономической теории, особенно теории экономического благосостояния».8  Поэтому библиотечное дело должно стать самостоятельным объектом бюджетного планирования на всех уровнях принятия государственных решений. Библиотеку нужно рассматривать как экономическое благо  «само по себе», а не по отношению к чему-то или в рамках другого «блага». Библиотечную деятельность следует понимать с позиций её уникального «этоса», под которым  греки понимали кристаллизированное в обычае и праве духовно-нравственное сознание общества. Речь, конечно, не идет о создании особой экономической теории финансирования библиотек, а об обязательном учете властями специфики библиотечного финансирования на всех уровнях и стадиях распределительных и перераспределительных отношений.

Раскрытие этико-экономических вопросов финансирования российских общедоступных библиотек призвано подвести некоторые исследовательские усилия и наметить теоретико-методологические перспективы.  Не претендуя на совершенность и осознавая дискуссионность ряда положений, нами обозначены три основных проблемы, которые создают системное видение ключевого направления этической экономии библиотечного дела. Прежде всего,  были определены характерные черты бюджетного финансирования библиотек, соответствующие принципам распределительной справедливости ресурсной модернизации российских библиотек. Сделан критический анализ имеющихся подходов к характеристике библиотечных услуг как «общественных благ». Предложен алгоритм расчета цены предложения библиотечно-информационных услуг. Представляется принципиально важным, чтобы первый опыт осмысления рассматриваемых тем этики финансирования ресурсной модернизации российских библиотек послужил  стимулом их критического обсуждения и творческого завершения. 

2. Бюджетное субсидирование как финансовый механизм распределительной справедливости ресурсной модернизации публичных библиотек

По экспертной оценке, в начале нынешнего столетия каждая четвертая библиотека страны пребывала в аварийном состоянии, не говоря о том, что вообще недопустимо мало книгохранилищ. Из-за их нехватки  в книгохранилищах книги штабелируются и становятся недоступными читателям.  Не менее трети зданий всех библиотек Министерства культуры РФ не отвечает нормам эксплуатации.9 Положение с состоянием помещений  общедоступных библиотек постепенно меняется к лучшему. Так, в 2000 г. капитального ремонта требовали 12,2% всех библиотек, тогда как в 2004 г. – 8,8%.10 Однако ситуация остается в целом крайне неблагополучной, особенно в регионах. В Кабардино-Балкарской республике на начало 2003 г. насчитывалось 174 библиотеки, в том числе 124 – в сельской местности. Из них 11 библиотек находились в аварийных помещениях, 44 – требовали капитального ремонта. Физическое состояние помещений библиотек определяет возможности  их  фондового наполнения. Суммарный  фонд библиотек Министерства культуры России за период  2000-2004 гг. снизился на 13805,6 тыс. экз. Установлено, что 40% библиотечных фондов составляют книги, практически не спрашиваемые, морально устаревшие: от 60 до 80% пользователей не удовлетворены составом этих фондов – нет нужной литературы, невозможно получить новую информацию. Значительно возросла доля физически изношенных  фондов.11

В 2001 г. поступила в фонды одной библиотеки  в среднем 131 книга, но только 11 регионов из 74 превысили норматив текущих поступлений, рекомендованных ИФЛА (250 экз.).12 Тяжелая ситуация с комплектованием книжных фондов библиотек сохраняется. Более 90% издаваемых книг не попадает на территорию целых регионов даже в единственном экземпляре только потому, что библиотеки в последние 10 лет очень плохо финансировались, а розничная сеть книжной торговли деградировала; новые поступления в библиотеки сократились по сравнению с советским периодом более чем в три раза.13                                                                  

Таблица 1. Поступления печатных изданий в  библиотеки системы Министерства культуры РФ.14

Наряду с общим явно недостаточным объемом комплектования библиотечных фондов отмечается, что в разных регионах и даже в библиотеках одного региона эти объемы разительно отличаются (порой в десятки раз), а в стране отчетливо обозначились информационно богатые и информационно бедные регионы и населенные пункты. Например, в 2000 г.  в шесть наиболее полно комплектуемых ЦНБ (Брянская обл., Хабаровский и Красноярский края, Москва, республики Татарстан и Башкорстан) поступили от 29643 до 14770 названий книжных новинок; в самые  недостаточно комплектуемые (Тульская, Курганская, Курская области и ряд республик и автономных округов) – от 2600 до 606 книг. Несложно подсчитать, что последний показатель в 48 раз меньше отмеченного в лидирующей области.15

Книги в России неуклонно дорожают и еще будут возрастать в цене. Такова объективная тенденция развития книжного рынка. Но частный издатель заинтересован в сбыте своей продукции, все больше рассчитывая на библиотеки. Предприниматель заинтересован снизить свои деловые риски, что требует ценовой предсказуемости контрагентов. Заказчики - местные  власти далеко не всегда готовы ответить на этот экономический вызов, поскольку две трети регионов страны являются дотационными. При разделе тощего бюджетного пирога лишь крохи  перепадают библиотекам.  Поэтому при определении приоритетов бюджетных расходов на ресурсное обеспечение библиотечного дела предпочтение отдается лучшим его субъектам, что гарантирует их эффективное использование. 17 декабря 2002 г. в Екатеринбурге состоялось открытие нового здания самой крупной библиотеки Свердловской области – Библиотеки имени Белинского. Проект здания был создан ещё в 1976 г. Строительство нового здания библиотеки обошлось областному бюджету в 63 млн. рублей; чтобы полностью оснастить уже готовое здание, из областного бюджета выделено ещё 10 млн. рублей. В Орловской области состоялся конкурс на лучший проект нового здания областной универсальной научной библиотеки.

Одновременно наметился некоторый положительный сдвиг и в комплектовании фондов. С начала нынешнего столетия во Владимире отмечается увеличение суммы, выделяемой бюджетом на приобретение книг и периодических изданий. В 2003 г. библиотеки пополнили свои фонды книгами, газетами и журналами на сумму миллион двести тысяч рублей. В этом году на приобретение литературы в Самарской области было израсходовано 24,2 млн. руб. На целевой вклад администрации была закуплена и литература на языках народов Поволжья – мордовском, татарском, чувашском и т. д., в том числе и для детского чтения. В то же время в самой в Самаре положение библиотек  гораздо хуже – здесь почти три года не комплектуются городские библиотеки. Министерство культуры Московской области на безвозвратной основе выделило 500,4 тыс. руб. из резервного фонда губернатора на приобретение 650 комплектов полного собрания из шести томов сочинений Ф.И.Тютчева для передачи подмосковным библиотекам.

Через 25 лет 50% книжного фонда библиотек Рязани придет в полную негодность. Об этом говорилось на заседании рязанского городского комитета по образованию, культуре, молодежной политике и спорту. В 2004 г. на пополнение фонда было выделено всего 1 млн.985 тыс.  руб., в 2005 году еще меньше – 1 млн.687 тыс. рублей. Между тем потребность централизованной библиотечной системы России составляет  4 млн. рублей в год. Только для того  чтобы сохранить существующий фонд, приходится ежегодно 80 тыс. рублей тратить на услуги переплетчиков. В новых же районах города библиотеки просто отсутствуют.16

Удельный вес затрат на комплектование библиотек в общем объеме библиотечного финансирования  Министерства культуры РФ  составлял:  в 2000 г. – 13,2%,  в 2001 г. – 13,3%.  В 2002 г. – 11,1%,  в 2003 г. – 11,8%, в 2004 г. – 10,9%. Таким образом, в первое пятилетие нынешнего столетия наблюдается устойчивая тенденция снижения относительных расходов на комплектование российских общедоступных библиотек. Стратегия сбережения капитала в отрасли сохранила свое доминирующее значение. Так,  в 2000 г. суммарная доля расходов на комплектование и оплату труда библиотек системы составляла 51,1%, то в 2004 г. – 58,6%.17  При этом в 2000 г. на оплату труда библиотекарей приходилось 37,9%, то в 2004 г. – 47,7%. Необходимо заметить, что в рассматриваемый период снижалась не только динамика роста объемов комплектования, но и  оплаты труда. Рост материально-технических ресурсов – широкое внедрение информационных технологий и приобретение постоянно дорожающих печатных материалов объективно ведут к снижению затрат на рабочую силу. Поэтому в перспективе профессиональные библиотекари будут заменяться представителями других специальностей. Зеркальным отражением начавшихся структурных сдвигов затрат на ресурсы библиотечной деятельности является все более углубляющаяся её отраслевая и территориальная дифференциация.

Особенное беспокойство вызывает состояние их библиотечных фондов сельских библиотек. Только в системе Министерства культуры РФ сельские библиотеки составляют около 80% от общего числа библиотек и обслуживают более 50% населения страны.18 Поистине вопиющий факт: до 70% сельских библиотек за год не получают ни одной книги. Норматив формирования фонда (10% новых поступлений, 8% выбытия и 2% на обновление) не выдерживался к 2001 г. ни в одной сельской библиотеке на протяжении семи лет и это положение в целом не изменилось.19 Установлено, что диапазон читательских интересов сельских и городских жителей практически одинаков, читаемость на селе вдвое выше, а средств на приобретение книг селу достается в 5, а то и в 13 раз меньше (например, Челябинская и Тверская области). Федеральная целевая программа «Социальное развитие села до 2010 года», в которой предусмотрено ежегодно выделять на комплектование сельских библиотек от 4,2 до 4,3 млн. руб., по мнению исследователей, не решает проблему, так как в среднем на одну библиотеку придется 111 рублей, что примерно равно цене одной книги.20

В ФЗ №131 предусмотрено существенное ограничение финансирования учреждений по смете и внедрение механизма финансирования в соответствии с объемом и качеством оказываемых услуг. Теперь единственным источником государственной помощи стали суммы, полученные муниципалитетом на культурную деятельность. Муниципальный совет отвечает за распределение денег из культурного блока на все культурные программы, включая местную библиотеку.  При этом властные решения основываются на принципе «социально значимых эффектов». Одни их виды библиотечной деятельности удовлетворяют совокупные общественные потребности в большей  степени, другие – в меньшей. Между тем, среди различных видов культурной деятельности трудно выделить те, для которых вышеуказанные социально значимые эффекты вообще не имели бы места. Не поможет делу и попытка последовательно применить критерий размера социально значимого эффекта или «социально полезности» в качестве основания для ранжирования всех видов культурной деятельности и выделения заслуживающих государственной поддержки.21 Как справедливо было отмечено, главные трудности с которыми столкнутся библиотеки в связи с принятием ФЗ №131 заключаются в том, что они «выйдут из числа приоритетов даже в тех муниципальных образованиях, где они благодаря усилиям библиотекарей стали таковыми в последние годы, а также в отсутствии достаточной налогооблагаемой базы в муниципальных образованиях (особенно на поселенческом уровне), чтобы нормально финансировать библиотеки».22 Осуществляемая муниципализация социальной сферы стала фактором резкого роста дотационности региональных и местных бюджетов.23

Публичные библиотеки всех уровней являются «первичными благами», то есть основными, базовыми ценностями, доступными для распределения в  обществе.24 Профессор Гарвардского университета Джон Ролз доказал  в своей книге «Теория справедливости», что общественное благополучие определяется только благосостоянием бедных индивидов, и даже сколь угодно большое увеличение благосостояния богатых не может компенсировать сколь угодно малое снижение благосостояния бедных.25  По мнению философа неравенство в обществе может оправдываться лишь настолько, насколько оно приносит пользу всем членам общества. В соответствии с данным «дифференциальным принципом» неравенство допустимо только тогда, когда оно создает стимулы к  труду и  производству. Возможное неравенство должно гарантировать наименее обеспеченному члену общества максимально возможное благосостояние. Финансовым механизмом распределительной справедливости ресурсной модернизации публичных библиотек выступает их региональное бюджетное субсидирование – затраты, осуществленные в пользу юридического или физического лица с целью сокращения или компенсации его расходов, либо стимулирования определенного мероприятия. Как правило, термин «субсидия» используется для обозначения трансфертов государственного органа другим государственным органам, социальным институтам или компаниям.26

3. Услуги общедоступной библиотеки как общественное благо: критический анализ классификации

Согласно Общесоюзному классификатору «Отрасли народного хозяйства» (ОКОНХ) библиотеки в структуре отраслей конечных нематериальных благ относились к «Культуре и искусству». Она является «отраслью, производящей услуги».27 Библиотечная услуга – «это конкретный результат библиотечного обслуживания (полезный эффект библиотечного труда), удовлетворяющий определенную потребность пользователя библиотеки».28 Стратегия реформирования бюджетной сферы направлена на переход от финансирования учреждений к финансированию потребителей услуг, что привлекло исследовательское внимание к их социально-экономической характеристике их полезного эффекта.29 Результаты  библиотечной деятельности  проявляются двояко – как продуктивный и потребительский эффект.30 Продуктивный эффект услуги представляет собой потенциальную потребительную стоимость, образующуюся в результате деятельности производителя услуги. Она может количественно и качественно отличаться от потребительского эффекта услуги, в котором воплощена реальная потребительная стоимость продукта деятельности производителя услуги. Потребительский эффект отражает стратегию повышения качества библиотечных услуг, тогда как продуктивный – доступности библиотечных услуг. Эти два критерия должны определять результативность библиотечных услуг.

Потребительские эффекты библиотечных услуг проявляется через систему показателей библиотечно-информационного обслуживания.31 Его современное концептуальное видение Т.Н.Ивлевой и Е.В.Смолиной следующее: «совместная деятельность библиотекаря (производителя услуг) и читателя/ пользователя (потребителя услуг), которая через организацию доступа к документам и информации, т.е. при помощи библиотечно-библиографических и информационных средств, решает проблемы жизнедеятельности читателей».32 Его результатами являются, с одной стороны, библиотечно-информационная услуга как некий позитивный эффект библиотечного обслуживания (не имеющая вещественно-материального результата), с другой,  библиотечно-информационная услуга – «деятельность по организации доступа к информации. Она имеет статус общественного блага (общественно полезная деятельность), гарантируется как право граждан в Конституции РФ и обеспечивается бюджетным финансированием».33

Потребительский эффект библиотечно-информационных услуг означает, что они являются «социальными продуктами». Для сферы обслуживания «продукция» – прямой полезный результат производственной деятельности.34 Заметим, что в экономической статистике термин «продукция» включает в себя как товары, так и услуги.35  Мировая практика показывает, что продукты библиотечной деятельности характеризуются комплексами наборов её услуг. В своем пределе, например, в Нидерландах может существовать один единственный продукт «предоставление коммунальной библиотеки».36

Однако сам по себе потребительский эффект библиотечно-информационной услуги, явл яющийся результатом общественно полезной деятельности, не выступает «общественным благом». Как справедливо отмечается, потребительский эффект отражает взаимоотношения между библиотекарем и читателем/пользователем. Для того, чтобы эффект библиотечно-информационной услуги получил статус «общественного блага», она должна принести существенные выгоды обществу либо на национальном, либо местном уровнях. При этом имеется в виду вторичный эффект потребления библиотечно-информационных услуг – отложенный во времени дополнительный эффект от чтения книг и его присвоение обществом как таковым. Речь идет о социальном эффекте, выражающемся в повышении образовательного или интеллектуального уровня населения. Очевидно, что указанный эффект возникает на второй стадии лишь после и в результате реализации индивидуальных выгод. Деятельность государства, направленная на реализацию интересов общества как такового, создает для его членов возможности получения потенциальных или вторичных индивидуальных выгод. Социальный эффект проявляет классические свойства общественного товара: никто не может быть отстранен от преимуществ улучшения общественной среды и каждый может пользоваться ими в равной мере.37  Поэтому, по справедливому заключению Н.В.Могилевер, «место публичных библиотек в экономике народного хозяйства определяется тем, что создаваемые в них продукты и услуги относятся к общественным благам, которые способствуют социальному благосостоянию через позитивные внешние эффекты, используемые всем обществом в целом».38  Экономическая оценка социального эффекта инфраструктурных отраслей, к которым относится и библиотечное дело, заключается в снижении затрат и потерь в других отраслях и сферах общественной жизни.39 Суммарный социальный эффект библиотечно-информационных услуг позволит получить производительный эффект, который заключается в приросте «человеческого капитала».

В экономической теории обычно различают два признака общественного блага – неконкурентность в потреблении и неисключаемость из потребления.40 Другими словами, библиотечная услуга при её предоставлении одному индивиду становится доступной другому индивиду без дополнительных затрат. Если при предоставлении общественного блага присутствуют сразу оба признака – чистое общественное благо, если только один – смешанное общественное благо. Основываясь на свойствах  библиотечной услуги как общественного блага, И.Н.Басамыгиной был сделан вывод, что, во-первых, библиотечные услуги как чистое общественное благо оказываются государственными и муниципальными публичными библиотеками, осуществляющими массовое обслуживание пользователей разного возраста с разным социальным статусом; во-вторых, библиотечные услуги как смешанное общественное благо оказываются библиотеками научных, специализированных, образовательных учреждений, предприятий, организаций, общественных объединений, обслуживающих пользователей с определенным социальным статусом. Библиотечные услуги первого типа неконкурентны и практически неисключаемы. Библиотечные услуги второго типа неконкурентны и не исключаемы до некоторого порогового уровня. Исключаемость может осуществляться по территориальному признаку проживания или пребывания, обучения, месту работы, признаку членства в организации. 41

Однако такая классификационная характеристика библиотечных  услуг оспорена, без ссылок на предшественников, М.Г.Поповой. В ходе диссертационного исследования она пришла к выводу, что «по отношению к библиотечным услугам следует использовать определение «социально значимого блага», так как их производство порождает значительные внешние эффекты в экономике. В то же время библиотечная услуга не относится к «чистым общественным благам», а потому государственные средства являются основным, но не единственным источником их финансового обеспечения».42 Более того, «в условиях стремительного развития информационных технологий привлечение внебюджетных источников финансовых ресурсов – это практически единственная возможность решения проблем российских публичных библиотек, позволяющая им предоставлять услуги, пользующиеся спросом современных читателей. Если в зарубежных публичных библиотеках информация уже давно  стала товаром, то для России данное направление развития учреждений культуры находится на стадии внедрения».43 В действительности речь идет  о библиотечно-информационной услуге не как «смешанном общественном благе», а как «делимом благе». В экономической теории установлено, что благо с делимым потреблением вполне может оставаться «чистым общественным благом».44

В реальной социально-экономической действительности общественное благо оказывается конкурентным в потреблении, поэтому квалификационное значение имеет лишь признак неисключаемости. Поэтому современная трактовка общественного блага следующая: товар или услуга, к которым неприменим принцип исключения и производство которых обеспечивается государством при условии, что они приносят существенные выгоды обществу.45 Бюджетная сфера подразделяется на два сектора: социально-инфраструктурную сферу ( отрасли: управление, охрана прав, безопасность, материальное производство) и социально-культурную сферу (отрасли: образование, здравоохранение, культура и искусство, наука). Функциональная роль социально-инфраструктурной сферы заключается в производстве условий жизнедеятельности, а социально-культурной сферы – производство человека.46    

Библиотеки входят одновременно в состав как социально-инфраструктурной, так и социально-культурной сферы. Услуги их отраслей удовлетворяют единую общественную потребность, но различными общественными организациями. Понимание услуг общедоступных библиотек как «чистых общественных благ» в составе социально-инфраструктурной сферы характеризует их как общее благо - обеспечение доступа к совокупным информационным ресурсам общества. В соответствии с «Основами законодательства Российской Федерации о культуре» (1992 г.) под ней понимают практику «по выявлению, сохранению, формированию, распространению и освоению культурных ценностей». Библиотечная сеть России входит в число четырех основных компонентов информационной системы государственного управления страны наряду с Архивным фондом, государственной системой статистики и государственной системой научно-технической информации.

Роль библиотечно-информационной деятельности в социально-культурной  сфере отражена в  Федеральном законе РФ «О библиотечном деле», от 23 ноября 1994 г., определяет библиотеку как «информационное, культурное, образовательное учреждение, располагающее организованным фондом тиражированных документов и предоставляющих их во временное пользование физическим и юридическим лицам». Однако функциональная роль современной библиотечной системы значительно превосходит обозначенные отраслевые рамки. Результатом библиотечной деятельности является «социально культурное благо», удовлетворяющее потребности людей в эстетических переживаниях, развлечении и информации.47

 Классификационные характеристики результатов деятельности публичных библиотек как «чистых общественных благ» - общее благо и социально культурное благо -  выступают структурными элементами понятия «социальные блага» - блага, имеющего только социальную полезность – несводимые потребности общества.48 Результат работы общедоступной  библиотеки – «чистое общественное благо», поскольку оно – коллективное благо -  благо для «совместного потребления и удовлетворения общественной потребности».  Услуги общедоступных библиотек как общественных благ - «блага коллективного пользования; товары или услуги, производство которых обеспечивается государством при условии, что они приносят существенные выгоды обществу».49 Поэтому  понятие «общественное благо» экономистами используется как синоним «коллективного блага».50

Как нами указывалось, деятельность современных публичных библиотек отличается значительными положительными внешними эффектами. Под ними понимается деятельность одной стороны, приносящая выгоды другой стороне,  не получая при этом адекватного вознаграждения. Более того, выгода от использования такого общественного блага  «распространяется на всех членов общества, независимо от желания отдельных лиц потреблять это благо».51 Считается, что те блага, производство и потребление которых порождает наиболее значительные внешние эффекты, принято называть благами, обладающими особыми достоинствами, или социально значимыми благами.52 Опираясь на авторитет экономической науки, именно критерий библиотечных услуг как «социально значимых благ» используют исследователи  при характеристике услуг как «общественных благ. (Н.В.Могилевер, М.Г.Попова).

Казалось бы, предлагаемые характеристики библиотечно-информационных услуг нужно только приветствовать, если бы за ними не скрывалось бы негативное для отрасли изменение механизма финансирования  отрасли. Так, например, утверждается, что блага, обладающие особыми достоинствами, или социально значимые блага занимают промежуточное положение между частными и общественными благами.53 Примерами таковых благ объявляются услуги, создаваемые в сферах образования, культуры, здравоохранения.54 Поэтому, во-первых, оказывается, что библиотечно-информационные услуги не являются чистыми общественными благами. Во-вторых, библиотечно-информационные услуги трактуются только как составная часть социально-культурной сферы и исключаются их воздействия  в социально инфраструктурной сфере.

К сожалению, рассмотренная абстрактная теоретико-методологическая конструкция структуры общественных благ  не получила критического развития в теории экономики культуры, где была дана адекватная социально-экономическая характеристика  услуг отраслей  сферы культуры. Постулируется, что «имеет место практически полное погружение культурной деятельности в среду мериторных интересов». В качестве типичного примера приводятся публичные библиотеки.55 В экономической теории «мериторное благо» (merit good) – в буквальном переводе «достойное благо»  - благо, потребление которого считается желательным.56 Использование данного понятия, разработанное известным американским экономистом по государственному финансированию Ричардом Масгрейвом, подразумевает,   истинная ценность их индивидуальным потребителям не известна. Государство навязывает потребительские предпочтения, которые оно считает более правильными.

В чем тогда принципиальная разница понятий «общественное благо» и «мериторное благо»? Прежде всего, публичная библиотека – это не «желательное благо», а фундаментальный социально-культурный институт общества в развитой рыночной экономике. Экономическое различие понятий следующее. Услуга – это любые функции или операции, на которые имеется спрос и, следовательно, цена, устанавливаемая на соответствующем рынке.57 Библиотечная услуга тому не исключение. Вопрос в том, а кто и как устанавливает её цену? Ответ культуролога: «мериторное благо – это благо, спрос на которое со стороны частных лиц отстает от «желаемого обществом» и стимулируется государством.58 Отсюда следует, что «цену» определяет само частное лицо, а право властей поддержать или не поддержать его благие устремления. Тем самым, вольно или невольно оправдывается существующий ныне произвол властей в отношении финансирования библиотек. В любой момент можно сослаться на отсутствие «спроса» или необходимых бюджетных средств, а в лучшем случае – надеяться на постоянные и унизительные дотации органов власти.

Принятие концепции общественных благ как «социально значимых благ» или «мериторных благ» применительно к библиотекам означало бы  радикальное изменение механизма их финансирования. Государственная поддержка библиотек осуществлялась бы путем субсидирования потребления или предоставления налоговых льгот. Использование понятия «мериторных благ» в полной мере справедливо к исполнительским искусствам, ориентированным на частный платежеспособный спрос, но лишь гипотетически может быть использовано в отношении библиотечно-информационных услуг. Поэтому сохраняет свою методологическую силу, подтвержденную практикой, характеристика библиотечных услуг как общественных благ  - «товары и услуги, предоставляемые государством на благо всех граждан или большинства населения страны».59 Значение бюджета в обеспечении жизнедеятельности библиотечного дела исключительно важное и определяющее. Если вычесть размер внебюджетных финансовых поступлений, то его доля в общих расходах российских библиотек составила в 2001 г. 93,8%.35 Резервы дальнейшего снижения государственных средств имеются, но они ограничены. Достаточно сказать, что в США доля бюджетного финансирования библиотек составляет 91,6%.60

Таким образом, услуги современных общедоступных библиотек являются чистыми общественными благами, которые могут удовлетворяться только за счет государственного бюджета. Снижение уровня финансирования приведет к ухудшению библиотечного обслуживания. Главное направление бюджетного реформирования – увеличение библиотечных расходов как «социально-инфраструктурных благ» и оптимизация библиотечных расходов как «социально культурных благ» на основе совершенствования и развития платных услуг. Теоретико-методологическая задача бюджетного реформирования отрасли заключается в  структурном видении  социально-экономических результатов  деятельности общедоступных библиотек  как «общественных благ». Исследователи сегодня активно используют экономический термин, однако по-разному дают его классификационную характеристику. Концептуальное упорядочение имеющихся разночтений в специальной литературе имеет далеко не академический, а практический интерес в принятии властных решений.   Специалисты справедливо отмечают, что произвольное толкование основополагающих понятий библиотечной работы может привести к негативным экономическим последствиям и искажениям в оценке результатов деятельности.61

4. Алгоритм расчета  цены предложения библиотечно-информационных услуг

Понимание библиотечных услуг как общественных благ нуждается в операционном, инструментальном раскрытии. Рассмотрим основные их экономические принципы применительно к библиотечным услугам как чистых общественных благ, то есть к государственным и муниципальным публичным библиотекам. Поскольку речь идет о государственных расходах на библиотечную деятельность, то центральной проблемой становится определение цены на неё.

Прежде всего, цены библиотечно-информационных услуг характеризуются со стороны общественного спроса на них. Цена спроса на  услугу библиотеки формируется доходами государства, а не его расходами. Денежным выражением такой цены  выступает размер налоговых платежей. Поскольку библиотеками пользуются далеко не все граждане, то такие налоги выступают с одной стороны, фактором общественно-принудительного их навязывания, а с другой стороны, - предельными затратами на библиотечное обслуживание. Поэтому цена библиотечного спроса должна быть законодательно гарантирована и относительно экономически стабильна. Так,  например, в США на финансирование публичных библиотек отчисляется определенный процент местных налоговых поступлений (он определяется библиотечным законом штата и не может быть увеличен). В частности, в штате  Иллинойс из каждых 100 долл. Стоимости недвижимости предприятий, торговли и доходов 0,15 долл. составляет библиотечный налог.62 Сегодня в целом ряде регионов России приняты областные законы о библиотечном деле.

В отличие от цены спроса на библиотечно-информационные услуги цена их предложения чрезвычайно подвижна и неустойчива. Она формируется лишь  наиболее производительной частью библиотечной системы. Такая цена оказывается неполной и чрезвычайно неустойчивой, зависимой от многочисленных конъюнктурных моментов. Совершенно очевидно, что необходимо изменить весь порядок формирования цены предложения библиотечных услуг. Спрос на библиотечные услуги всегда совместен, либо с другими культурными благами, либо в системе библиотечных услуг. Административная территориальная единица на всех уровнях принятия государственных  решений должна иметь  комплекс библиотек разных типов – библиотечную инфраструктуру.  Оставляя в стороне другие общественные блага, индивидуальный потребитель одновременно использует некую комбинацию из основных типов библиотек: школьной, академической, специальной, национальной и публичной.63 Одновременно всеми типами библиотек пользуется «полная» семья, в которой представлены все поколения. Каждый тип библиотек в свою очередь имеет свою типологическую  структуру, которая отражает конкретную систему потребительских предпочтений.

Библиотека (система)  как субъект финансовых отношений  рассматривается с точки зрения  производственных издержек предоставления услуг, которые выступают объектом экономического анализа. Установлено, что «общественно-оптимальная цена», позволяющая достичь наиболее эффективного распределения ресурсов в экономике  – цена продукта,  равная предельным издержкам на производство последней единицы продукта.64 Под «предельными издержками» понимаются «дополнительные издержки, связанные с производством дополнительной единицы продукта наиболее дешевым способом».65

Предельные издержки должны отразить предельную полезность библиотечной деятельности, то есть её дополнительное удовлетворение  для пользователя (читателя). Теоретически и практически обосновано, что всю основную деятельность общедоступных библиотек можно отразить в одном сводном показателе «условная книговыдача», куда войдут обычная библиотечная выдача документов и нетрадиционная библиотечная работа, выраженная в книговыдаче.66 Соотнесение показателя условной книговыдачи с расчетными показателями штата, фонда и помещений библиотеки позволяет получить соответствующие показатели частной эффективности и интегральный показатель общей эффективности библиотечной деятельности. Их можно характеризовать как показатели социально-хозяйственной эффективности библиотечной деятельности.

Алгоритм хозяйственного расчета эффективности затрат следующий:1) Выбор предельного библиотечного субъекта экономического анализа; 2) Определение коэффициента  эффективности затрат; 3) Определение объема планируемых затрат; 4) Структурно-функциональная характеристика планируемых затрат; 5) Принятие управленческих решений. Техника такого расчета основана на элементарном статистическом анализе, специально адаптированном для гуманитариев.67 Для иллюстрации сказанного воспользуемся аналитической характеристикой муниципальных библиотек Центрального федерального округа России в 1999 г.68 Выбор такого округа для нашего примера абсолютно случаен и имеет исключительно дидактическую направленность.

Значение общего показателя социально-хозяйственной эффективности, которое больше его среднего значения будет отражать положение предельной полезности условной книговыдачи. Отрицательно отклонение финансовых поступлений по каждой библиотеке от среднего уровня по системе будет характеризовать состояние предельных издержек.                                                                             

Схема 1. Определение предельного субъекта экономического анализа в Центральном федеральном округе России в 1999 г.

Таким образом, из 10 областей Центрального федерального округа уровня объема условной книговыдачи выше среднего  добились лишь шесть областей. Поэтому для характеристики предельных издержек нас будут интересовать только эти субъекты библиотечной деятельности. Показателем тесноты взаимосвязи между затратами и условной книговыдачей будет выступать коэффициент корреляции – средняя попарных произведений z-оценок. Таковыми оценками в нашем примере будут являться значения отклонений от среднего уровня по объемам финансовых поступлений и общей эффективности. Наивысшее значение коэффициента корреляции получено в Московской области – 4,71. Однако данная область не будет выступать предельным субъектом экономического анализа, поскольку при высоком уровне финансового обеспечения не было достигнуто и максимального уровня условной книговыдачи. Таким образом, социальная и экономическая эффективность в действительности могут не совпадать. Развитие библиотечного дела может происходить с упором на тот или иной аспект. Как нами было показано, в 1980-х годах США при относительно низком коэффициенте полезности был достигнут более высокий экономический уровень библиотечного обслуживания. В Японии – наоборот.69

 Из оставшихся для анализа пяти областей наивысшее значение предельных издержек имеется в Смоленской области – коэффициент корреляции (-1.98). Дополнительный социальный эффект библиотечных услуг в этой области был осуществлен при отрицательном значении относительно среднего уровня, то есть без дополнительных привлечений ресурсов. Их использование является предельным для обеспечения максимальной предельной полезности. Его величина в равной мере отражает как наивысшую полезность, так и предельную полезность. Другими словами, коэффициент отражает оптимум библиотечного производства. Таким образом, Смоленская область в 1999 г. оказалась предельным субъектом экономического анализа относительно всех других областей в рамках библиотечного комплекса Центрального федерального округа.

Следующий этап - выявление степени предельного отклонения показателей библиотек Смоленской области от показателей по округу в целом и его областей. Мерой статистической вариации выступает дисперсия (средний квадрат отклонений), а корень квадратный из дисперсии есть среднее квадратическое отклонение (стандартное отклонение). Дисперсия и среднее квадратическое отклонение являются общепринятыми мерами вариации признака. Введение показателя  значения дисперсии позволяет избавиться от отрицательного (знак минус) значения коэффициента корреляции и установить среднее значение прироста затрат, приходящихся на дополнительную  единицу предельной полезности. Соответственно показатель дисперсии  рассматриваемом примере имеет стоимостное выражение  – тысяч рублей. Сравнивая частные показатели дисперсии с уровнем стандартного отклонения, получаем коэффициенты эффективности использования затрат.                                                                                

Схема 2. Определение коэффициента эффективности затрат в областях Центрального федерального округа а 1999 г.

Третьим этапом хозяйственного расчета затрат на ресурсы библиотечной деятельности является процедура  умножения коэффициента эффективности затрат библиотек Смоленской области на весь объем финансовых поступлений для Центрального федерального округа предыдущего года. Если использовать иной коэффициент эффективности затрат, то библиотеки Смоленской области не получат необходимых финансовых средств, адекватным их дополнительной условной книговыдачи. Другими словами, они будут экономически наказаны за свою инициативную деятельность. Тем самым, определяется объем планируемых затрат текущего года.

Так, расходы на муниципальные библиотеки округа в 1998 г. составили 186,5 тыс.70 В 1999 г. коэффициент увеличения составил 1,13, что выразилось в сумме 210,6 тыс. руб. Применяя предельный анализ, получаем объем планируемых затрат равный 389,8 тыс. руб. (186,5 тыс. руб. умножаем на 2,09). Таким образом, муниципальные библиотеки Центрального федерального округа  были недофинансированы на сумму в 179,2 тыс. рублей.

Четвертый этап хозяйственного расчета предусматривает структурно-функциональную характеристику планируемых затрат. Заявленная общая сумма планируемых затрат  будет распадаться на капиталовложения и текущие расходы. В этой связи необходимо определиться с критерием эффективности капиталовложений, позволяющим установить их необходимый объем.  Таким критерием выступает  абсолютное значение прироста объема условной книговыдачи к приросту  затрат. При оценке полученного числового значения следует руководствоваться экономическим правилом – прирост выпуска на рубль затрат не должен быть меньше предыдущего периода. В более общем виде данное правило гласит – равные предельные полезности на денежную единицу затрат для каждого товара.

Высвобождаемый эффективным капиталовложением объем затрат образует экономию эксплуатационных расходов. Она должна быть направлена на материальное обеспечение труда библиотечных работников. Экономическая оценка трудовых ресурсов, как и любых других,  должна производиться на основе их «альтернативного использования».71 Сегодня поддержание заработной платы осуществляется на уровне прожиточного минимума, а материальное стимулирование производится  счет бюджетных дотаций. Поэтому критерием эффективности материального стимулирования капиталовложений выступает доля полученных от экономии материально-технических ресурсов средств в общем фонде оплаты библиотечного труда, определенного из условий его альтернативного использования. Так, в отраслях российского социально-культурного комплекса насчитывается около 750 тыс. работников, из которых 140 – библиотекари. От общего объема рабочей силы это составляет 18,6%. Тогда как от общего фонда заработной платы – лишь 14,2%.72Другими словами, уровень заработной платы библиотекарей не должен быть ниже, по крайней мере, чем в других отраслях социально-культурной сферы. Объем фонда материального стимулирования капиталовложений должен формироваться нормативно - на основе прогрессивно возрастающей процентной ставке от каждого рубля дополнительно сэкономленных материально-технических ресурсов.

Пятым этапом хозяйственного расчета затрат является принятие управленческих решений по затратам на ресурсное обеспечение библиотечной деятельности. По итогам года, орган государственной власти на основе соотнесения значений фактических затрат к планируемым выявит эффективность принятия управленческих решений. Государственный орган власти должен руководствоваться принципом -  объем планируемых затрат текущего года как цена предложения библиотечных услуг должна быть равной или меньше цены спроса на такие услуги – объем налоговых платежей.

Допустим, что объем налоговых платежей на муниципальное библиотечное обслуживание в Центральном федеральном округе составлял в 1999 г. 210,6 тыс. рублей, то есть был равен фактическим финансовым поступлениям. Таким образом, недостающая сумма в размере 179,2 тыс. рублей должна быть покрыта за счет бюджетных дотаций или из внебюджетных источников финансирования. Может показаться, что предлагаемая теоретико-методологическая конструкция определения затрат на ресурсы библиотечной деятельности мало что меняют в сегодняшней хозяйственной практике библиотек. Но это внешнее и обманчивое сходство. Дело в том, что принципиально меняется характер таких дотаций. Теперь они направляются на экономию материально-технических ресурсов, а не деятельность библиотек вообще. Четкая программно-целевая направленность таких дотаций позволяет снизить их общий объем, превратить из повсеместной практики в точно аргументированное хозяйственное мероприятие.